國家發(fā)展改革委2022年11月29日發(fā)布公告，對《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》進行公開征求意見。這是對為加強對項目前期工作的指導和規(guī)范，進一步提高項目前期工作的水平，  經(jīng)深入調研和廣泛征求意見，在2002 年印發(fā)的《投資項目可行性研究指南（試用版）》基礎上，國家發(fā)展改革委研究起草的系列規(guī)范性文件?！墩顿Y項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》全文如下。

政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱

（征求意見稿）

       一、項目概況

    （一）項目概況

      項目全稱及其簡稱，概述項目建設地點、建設內容和規(guī)模、主要產(chǎn)出、主要技術經(jīng)濟指標等。

    （二）項目單位

      簡述既有項目法人或新設項目法人的基本信息。對于政府資本金注入項目，簡述項目公司基本信息、投資人（或者股東）構成及政府出資人代表等情況。

     （三）編制依據(jù)

概述項目建議書及其批復文件、國家和地方有關支持性規(guī)劃、專題研究成果、委托合同以及其他依據(jù)、資料有關情況。

二、項目建設背景和必要性

（一）項目建設背景

    簡述項目提出的背景，以及項目前期工作進展情況。

（二）規(guī)劃政策符合性

論述擬建項目與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等重大規(guī)劃的銜接性，與共同富裕、鄉(xiāng)村振興、科技創(chuàng)新、碳達峰碳中和、國家安全、基本公共服務保障等重大目標的符合性，并從區(qū)域發(fā)展重大戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策等層面論證項目建設的必要性。

三、需求分析與項目任務

（一）項目需求分析

通過市場調查方式和數(shù)字化技術手段，采用調查問卷、個人訪談、專題座談、實地觀察、網(wǎng)絡調查、大數(shù)據(jù)采集和分析、文獻法等方法，實地考察和深入分析當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、居民生活狀況、社會習俗文化及社會供求等情況，分析與項目相關的社會需求現(xiàn)狀，預測擬建項目提供產(chǎn)品或服務的總量及結構等情況。

（二）建設內容和規(guī)模

研究項目戰(zhàn)略目標和功能定位等，提出擬建項目的主要內容及其規(guī)模。大型、復雜及分期建設項目的建設規(guī)模應根據(jù)項目總體規(guī)劃，明確項目建設初期規(guī)模和遠景規(guī)模，并說明項目的預留發(fā)展空間及其合理性、預留條件對遠景規(guī)模的影響。確定擬建項目到正常運營年份應達到的生產(chǎn)或服務能力及其質量要求。

（三）項目實施模式

研究提出項目實施模式，包括政府自行投資建設、政府和社會資本合作（PPP）模式、代建管理或全過程咨詢、工程總承包（EPC）等，說明其主要理由。

四、建設條件與要素保障

（一）項目建設條件

分析擬建項目所在區(qū)域的自然條件，包括地形地貌、氣象、水文、地質、地震等條件；交通運輸條件，包括港口、鐵路、公路、機場、通訊等條件；公用工程條件，包括擬選場址周邊水、電、氣、熱和通訊等設施的現(xiàn)狀條件和發(fā)展規(guī)劃要求；施工條件、生活配套設施及公共服務依托條件等。

（二）要素保障情況

土地要素保障。說明擬建項目用地總體情況，包括土地占用和供地方式，地上（下）物情況，如涉及耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地轉為建設用地的，說明農(nóng)用地轉用指標的落實、轉用審批手續(xù)辦理安排的情況。分析擬建項目相關的國土空間規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃、建設用地控制指標等土地要素保障條件。

資源環(huán)境要素保障。分析當?shù)氐乃Y源、大氣環(huán)境、生態(tài)等承載能力及其保障條件，以及能耗、碳排放強度和污染減排指標控制要求等。對于用海項目，應分析利用港口岸線資源、航道資源、海洋資源的基本情況及其保障條件。

保障指標分析。對于重大工程項目，應單獨列示規(guī)劃、用地、用能、環(huán)境等要素保障指標，并進行對比分析，細化落實要素保障。

（三）項目選址

從規(guī)劃條件、技術條件和經(jīng)濟條件等方面，對擬定的備選場址方案進行比較和擇優(yōu)，選擇最佳或合理場址方案。明確擬建項目場址的土地權屬類別、占地面積、土地利用狀況、占用耕地情況、取得土地方式等內容。

（四）征地補償安置

對于水利、水電、交通等涉及征地補償安置的項目，調查征地安置實物量，明確征地補償安置的原則、范圍和方式，保證項目受影響人的生產(chǎn)生活水平不受損失。對于涉及農(nóng)村移民的項目，合理確定移民生產(chǎn)安置人口；對于涉及城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)遷建的項目，確定征收補償安置方式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過渡方式和期限等，并對其合理性進行分析。

五、項目建設方案

（一）項目技術方案

研究項目預期達到的技術目標、技術來源及其實現(xiàn)路徑。對于關鍵核心技術，需要分析其知識產(chǎn)權和自主可控性，如果關鍵技術源于國外進口，需要關注可能存在的“卡脖子”技術風險，保障項目的產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈安全穩(wěn)定。

（二）項目設備方案

提出所需主要設備的規(guī)格、性能參數(shù)和數(shù)量、來源和價格，提出關鍵設備推薦方案及進口設備國產(chǎn)化替代狀況。

（三）項目工程方案

研究項目建設標準、工程總體布置、主要建筑物和系統(tǒng)設計方案等，提出外部運輸方案、市政配套方案和其他設施條件。根據(jù)建設生態(tài)文明、推進綠色發(fā)展等要求，重視綠色建材、綠色建筑、海綿城市、生態(tài)修復等綠色及韌性工程相關內容。

（四）建設管理方案

提出項目組織實施的關鍵崗位職責和人員配備標準，確定項目總工期，對項目建設主要里程碑做出時序性安排。提出包括招標范圍、招標組織形式和招標方式等在內的擬建項目招標方案。對于擬采用PPP 模式的項目，明確社會資本方遴選方式、遴選文件構成等內容。

六、項目運營方案

（一）運營模式選擇

研究提出項目運營模式，確定自主運維還是委托第三方運營管理。通過綜合性開發(fā)（如TOD 或EOD）、數(shù)字化設計-施工-運維等模式創(chuàng)新，分析項目服務能力和潛在綜合收益，提出運營模式思路或方案，評價項目采用市場化運營的可行性和利益相關方可接受性。

（二）運營組織方案

研究項目組織機構設置方案、人力資源配置方案、員工培訓需求及計劃，提出項目在合規(guī)管理、治理體系和資信管理等方面的措施。

（三）安全管理和應急方案

分析項目運營管理中存在的危險因素及其危害程度，明確安全生產(chǎn)責任制，提出消防、防疫、保險等安全防范措施，制定項目安全生產(chǎn)應急預案。

（四）績效管理方案

根據(jù)擬建項目目標，制定項目全生命周期關鍵績效指標和績效管理機制，從績效考核的角度提出項目管理要求。

七、項目融資與財務方案

（一）項目投資估算

對項目建設和生產(chǎn)運營所需投入的全部資金即項目總投資進行估算，包括建設投資、建設期融資費和流動資金，說明投資估算編制依據(jù)，明確建設期內分年度投資計劃、更新改造和追加投資計劃等事項。

（二）項目盈利能力分析

分項測算項目營業(yè)收入和補貼性收入及各種成本費用。對于沒有營業(yè)收入的非經(jīng)營性項目，開展項目周期資金平衡分析，提出開源節(jié)流措施；如果營業(yè)收入不足以覆蓋項目成本費用，分析可行性缺口補助方案，評價政府付費能力。對于政府資本金注入項目，通過分析項目計算期的財務報表，計算財務內部收益率、

財務凈現(xiàn)值等指標，評價項目盈利能力。

（三）項目融資方案

說明政府財政資金介入的必要性、方式，明確資金來源，形成資金閉環(huán)。對于政府資本金注入項目，說明項目與金融機構對接情況，評價項目的可融資性，明確股債結構和資金來源，研究發(fā)行產(chǎn)業(yè)基金、權益型和股轉類金融工具、專項債等融資方式的可行性。對于基礎設施項目，研究項目建成后采取不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、政府和社會資本合作（如TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)、實現(xiàn)項目資本金退出的可能路徑。

（四）債務清償能力評價

對于使用負債融資的政府資本金注入項目，分析利息備付率、償債備付率等指標，評價債務清償能力、當?shù)刎斦韶摀院褪欠窨赡芤l(fā)地方政府隱性債務等情況。

（五）財務可持續(xù)性評價

對于經(jīng)營性政府投資項目，編制財務計劃現(xiàn)金流量表，計算凈現(xiàn)金流量和累計盈余資金，判斷擬建項目是否有足夠的凈現(xiàn)金流量維持正常運營。對于在項目經(jīng)營期出現(xiàn)經(jīng)營凈現(xiàn)金流量不足的政府投資項目，應研究提出資金接續(xù)方案，分析政府補貼所需資金，評價項目財務可持續(xù)性。

八、項目影響效果專題分析

（一）資源利用效率分析

研究擬建項目的礦產(chǎn)資源、森林資源、水資源和其他資源利用情況，通過單位生產(chǎn)能力主要資源消耗量等指標分析，評價資源利用效率，提出關鍵資源保障和供應鏈安全等方面措施。

（二）項目節(jié)能效果分析

分析擬建項目能耗種類、能耗總量和強度指標，研究控制化石能源消費、推動可再生能源利用等措施方案，評價項目是否符合節(jié)能審查要求。

（三）環(huán)境和生態(tài)影響分析

分析擬建項目所在地的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，評價項目在污染物排放、生態(tài)修復、生物多樣性和特殊環(huán)境等方面的影響，提出環(huán)境和生態(tài)影響緩釋及保護措施，評價擬建項目能否滿足有關生態(tài)環(huán)境保護政策要求。

（四）碳排放與“雙碳”目標影響分析

說明擬建項目碳排放量的核算依據(jù)，估算項目全生命周期碳排放總量和強度，提出項目降碳、碳捕集利用和封存及碳匯等措施，論證綠證交易、碳交易等市場化工具應用的可能性及實施路徑，評價項目碳排放水平、固碳量與中和程度以及對當?shù)亍半p碳”目標的影響。

（五）經(jīng)濟影響評價

對于具有明顯外部效應的政府投資項目，分析項目耗費的經(jīng)濟資源和實際貢獻，論證項目費用效益或費用效果，以及重大項目對宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟所產(chǎn)生的影響，評價擬建項目的經(jīng)濟合理性。

（六）社會影響評價

通過社會調查和公眾參與，識別項目主要社會影響因素和主要利益相關者，分析不同目標群體的訴求及其對項目的支持程度，評價項目在促進員工發(fā)展、社區(qū)發(fā)展和社會發(fā)展等方面的社會責任，提出減緩負面社會影響的措施和行動方案。

九、項目風險管控方案

（一）風險識別和管控方案

全面識別政府投資項目的主要風險因素，特別關注在滿足社會需求、保護生態(tài)環(huán)境、促進經(jīng)濟發(fā)展和公平正義等方面的風險，分別分析風險發(fā)生的可能性和影響程度以及風險承擔主體的韌性或脆弱性，判斷各風險后果的嚴重程度及其可控性，并提出對主要風險因素的防范和化解措施。

（二）重大項目社會穩(wěn)定風險管控方案

針對擬建項目可能引發(fā)社會穩(wěn)定的“鄰避”問題，在風險調查、風險識別、風險估計的基礎上綜合施策，提出風險防范和化解措施，保證影響社會穩(wěn)定的所有風險在采取措施后都能處于低風險且可控狀態(tài)。

（三）重大風險管控應急預案

根據(jù)前述風險評價，對于存在重大風險的擬建項目，應專題研究制定應急預案。

十、研究結論及建議

（一）主要研究結論

歸納總結擬推薦的項目實施方案，評價項目環(huán)境-社會-治理（ESG）責任投資效果，結合項目建議書的批復意見，提出項目是否可行的研究結論。

（二）問題與建議

針對擬建項目需要重點關注的風險因素及需要進一步研究解決的問題，提出相關建議。

十一、附表、附圖和附件

      根據(jù)項目實際情況，按照相關規(guī)范要求，確定可行性研究報告的附表、附圖和附件等具體內容。

以上為《政府投資項目可行性研究報告編制通用大綱（征求意見稿）》。

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